上海大型居住区城市管理的对策及建议

        自2003年起，上海以政府主导模式先后规划了三期40多片大型居住社区基地，总规划用地160多平方公里，规划住宅面积近11080万平方米。近两年本市开工建设和筹措保障住房3042万平米、40.4万套;竣工1250万平米、17.3万套。到2012年年底，入住户数达到4万户左右。上海大型居住区的建设，是贯彻中央和市委市府关于大力建设保障房、健全和完善本市住房保障体系的主要载体。上海各级政府和有关部门相当重视保障房的建设，投入的力度也相当大。已经竣工的大型居住区，建筑景观优美，小区环境宽敞，几乎可与商品房小区媲美。

　　但由于本市建设用地捉襟见肘，保障房需求量又大，造成规划选址等有些先天不足，再加上开发资金和建设力量前期阶段主要依靠市级机构和企业等，难免在建设开发中出现以下“三大特点”(小区规模较大，且都位于郊区;导入人口很多，居住性质不一;人员素质偏低，城镇需求多元)和“三大问题”(后续管理薄弱，人户分离普遍，居民生活不便)。为此，笔者建议：

　　一、提高对大型居住区城市管理的紧迫性和重要性的认识

　　国家大力实施大型居住区建设，主要是让那些缺少经济实力购买商品房的市民，能够尽快享受社会住宅保障政策的覆盖。但是，居民入住保障房，并不等于保障房政策落实到位。笔者从几个保障房小区现场调研了解到的一些实际问题，究其原因，除一些客观条件不够具备之外，主要还是在于建设方和管理方，都相对缺乏针对大型居住区城市管理紧迫性和重要性的认识，导致解决问题的手段不是拖延就是搁置，甚至还有埋怨入住居民要求过高的情绪产生。

　　中国有句俗话：安居乐业。仅有“居”不能“安”，不能算保障房建设完成;另外，也要充分重视入住居民的就业问题。保障房解决得好，不仅是惠及民生的安居乐业，还有上海作为国际性大都市，对于其实现中心城市向郊区转移的城市布局具有重大战略意义。

　　二、深入研究“镇管社区”的综合管理模式

　　目前，在具有大型居住区的郊区，大多都在积极探索“镇管社区”的模式。所谓“镇管社区”，即是在镇的原有行政架构下，对镇域内城市化社区实施统一服务和管理的创新探索。一般来说，即在镇政府内建立“社区管理委员会”，将行政与党建统一合署办公。近年来兴建的许多大型居住区，其实就是加速郊区城市化的重要步骤。这对几个镇合并后的社区管理起的作用相对有效很多，而对新建的大型居住区管理，由于“先天不足”，普遍存在“小马拉大车”的困境。保障房小区普遍存在“三多”和“三少”现象，即：老年人多、困难人多、残疾人多;管理人员少、办公经费少，服务能力少。在居委会规模设置上，也难以按照“居委会管理1500～2000户的标准”。

　　该局面如何加以改进?首先，应根据现有建设和规划导入人口规模的统计，相应扩充所在镇的行政管理人力和财力，并在适当条件相对成熟后相应提高行政级别，属于区级下面的单列镇。在现有行政区划编制不改变的情况下，可允许随人口大量导入的所在镇，市政府各相关部门理应加强在财力和政策上的倾斜力度。其次，可以按照市委、市政府现有文件精神，在这些还处于“处女地”的大型居住区，普遍推行“四位一体”的社区综合管理模式，先行探索保障房小区的社区自治，尤其在公租房多由年轻白领居住的小区可以带头实行。其他弱势群体居住的保障房小区，可以探索委托社会组织参与社区管理的模式。考虑到一些保障小区主要是由市区居民导入的实际，可探索借调部分市区居委会干部充实保障房小区的管理。如此将有利保障房入住居民尽快适应郊区生活状况，市区和郊区的不同居住文化也会随之尽快融合。

　　参照武汉市百步亭社区管理的模式，上海在后期大型居住区建设与管理中能否试行由大型开发商集建设与管理一身的机制，让开发商在建设保障房后就及时参与供后管理，这就有利开发商实现边建设边管理的良性循环轨道。

　　三、抓紧细化大型居住区的管理制度

　　自本市推行保障房建设以来，在保障对象、保障标准、入住和退出程序方面等，都有明确的政策标准。随着几批保障房的开始使用，或启动，相应的保障房供后管理制度及实施细则，也开始加快制定过程。关键是，参照全国实施比较早的省市，明确上海大型居住区的管理制度主要重点，是值得研究和正确把握的。也就是说：明确其科学制定的原则。

　　体现国际化大都市特色的原则，主要有：一是要具有国际视野，与发达国家的社会保障房制度能够接轨，即体现程序公正、透明，便利监督;并具有充分调动保障房居民实现自我管理积极性的互动机制。二是具有“智慧含量”，与当今先进的信息网络技术有机结合，即纳入网格化管理系统的程序环节，使保障房管理向精细化发展。

　　适应大型化居住区特点的原则，主要有：一是随人口的逐步导入，供后管理有从过渡到逐渐健全完善的过程，管理细则既要有一定的瞻前意识，也要有适应过渡期的临时办法;二是根据不同保障房类型，实施相应的供后管理细则。根据部分保障房存在经适房、动迁房等混合居住的特点，实施办法可以分类指导，也可统一管理。

　　四、健全和完善市区镇三级保障房管理体系

　　审视现有上海保障房建设与管理体系，笔者认为主要存在这样几个明显问题：一是建设与管理分开，开发商按照规划将保障房基地先行建设好，由于后期管理没有参与，难免出现重建设轻配套现象;二是开发与属地脱离，保障房的开发大都是市和区两级开发商在实施建设，而基地在郊区镇，且规划导入常住人口规模相当于国外一个中小城市，但由于大居涉及地域的镇不参与建设，并受镇级财力、社区管理体制等限制，原属地的镇对承接大居的社区建设和管理深感能力有限，而建设方对公共服务配套设施的选址、设计等无法与建设后的大居管理主体沟通对接，且在交房后并不参与社区管理，导致居民入住后社区管理的一度真空。三是保障房中心单枪匹马，难以协调配套各方。如前所述，保障房要让保障对象真正能够安居乐业，远非房地部门一个单位能够协调过来。不仅是建设配套的问题受限，更是今后社区综合管理的能力受限。

　　为了避免郊区大型居住区管理今后出现 “贫民窟”社会问题频发的隐患，健全和完善本市的保障房管理体系是当务之急。市委、市政府已经重视大型居住区管理体制的问题，近期已明确市级层面由市社会工作党委、市社会建设委员会办公室牵头，建立大居社会管理协调机制，与已有的三个大居建设协调机构进行工作对接，及时研究、协调和解决涉及大型居住区的社会管理和公共服务等问题。建议在这个基础上，定期召开有关保障房大型居住区管理联席会议。

　　在保障房管理体系中，保障房小区的物业管理也是重要的一环。其既是保障房管理的前方服务中心，也是保障房管理的基础平台。因此，与商品房小区的物业管理虽然有其共性一面，但主要性质完全不同，还要承担政府部门授权或委托管理的部分职责。目前，在个别保障房小区，由于物业成本偏高，已出现原物业公司撤离的现象。建议上海的保障房物业管理可充分借鉴厦门的经验，普遍吸纳国有性质(或国有与民营合股)、具有品牌的物业公司实行管理，对其亏损部分实行三个渠道的“补贴”。对其承担的受保障中心委托或授权的入户调查和检查是否符合保障要求等行政职责的服务，政府给予购买服务补贴;对小区租金或物业费按照入住对象的不同经济收入(低保户或非低保户)给予额定的缴费标准不足部门补贴;三是按照物业管理服务的居民满意效果，每年年初实行第三方上年物业管理服务评估，经评估后根据满意度测定给与相应的补贴或抵扣。或者，在大型居住区比较集中的区域，统一设立物业管理中心，下属几个小区，由相应的业主委员会自行管理。

　　五、鼓励扶持社会组织积极参与保障房服务

　　上海保障房小区基地如果全部集中起来，可以达到一个人口在100万以上、占地100平方公里以上大城市的规模。所有保障房小区的服务管理，单靠政府部门的管理是远远不够的。因此，只有充分依靠和动员社会力量，尤其是具有丰富社区管理服务经验的、具有一定品牌的社会组织，通过政府购买，有规划、有组织地进入保障房小区参与服务管理。目前之所以保障房小区难见社会组织踪影，一方面是信息不对称，社会组织和社区管理方双方没有进行及时有效沟通;另一方面是政府有关部门没有对社会组织参与保障房小区管理实行倾斜鼓励政策。

　　因此，为了有力加强保障房小区的综合服务管理，加快小区入住人口的导入，建议政府有关部门制定鼓励扶持政策，明确规定社会组织近期参与保障房小区服务管理的，给予在办公场地、经费提供等购买服务，可以集中实行公开招标，确定社会组织参与保障房小区服务管理的范围，如居委会或业委会的服务管理、社区文化、生活服务、医疗服务等促进和提高居民生活质量的服务领域;对于那些在保障房小区服务管理的优秀社会组织每年集中评选和嘉奖等。通过社会组织的引入，可以在郊区建立大量适应社会服务需求的“社会企业”，也为当地就业开创新的途径。

　　六、探索建立保障房住宅区网格化管理平台

　　在个别保障房小区，如宝山顾村镇，已开始尝试实行网格化管理。将小区的市政市容管理与小区的社会管理综合起来，为全市的保障房小区综合管理利用信息科技提供了样板。长宁等区在社会管理创新实践中，推行实有人口信息库管理等，也为保障房小区的信息化管理提供了扎实的基础。上海已经在全城区部分全面实行城市网格化管理，如何将基本成熟有效的网格化管理平台延伸到保障房小区，是当前保障房供后管理中的一个重要研究实施内容。在探索创新保障房小区的网格化管理实践中，建议要将小区的社会管理和市政管理纳入一个体系中，在部件和事件中，充实和调整相应社会管理和市政管理的内容，同时建立小区入住人口的实有信息库，在此基础上让入住人口与社区物业管理、社会管理等进行有效互动。所有保障房小区，在实施网格化管理中，应建立小区虚拟社区网站，做到小区的服务信息公开、透明，防止网格化管理就是“探头+视频”的片面做法，可让小区居民参与日常的网格化巡查和评估管理等环节中。