论我国房屋征收社会稳定风险评估机制的功能定位及其架构——顾大松

导言：苏州“通安事件”中的社会稳定风险

2003年以来，苏州市高新区为推动地方经济发展，通过大规模的征地拆迁方式取得建设用地。2010年年初，高新区调整征地拆迁补偿政策，明确规定了独立的宅基地补偿费，且数额较大，达到了被拆迁村民每户近40万元的标准。由于此前取得的拆迁补偿中无该项独立费用，通安镇已拆迁村民认为政府工作人员有克扣、贪污补偿费用的嫌疑，并要求增加历史上的补偿费。2010年7月14日，上千村民聚集在通安镇镇政府，反映其诉求。由于与镇政府工作人员言语产生冲突，村民打砸了部分办公设备，并在此后两日内占据镇政府办公室，走上马路，封堵312国道，最多时聚集人数上万。21日，苏州市虎丘区政府紧急宣布通安镇暂停拆迁，镇党委书记王军和镇长孟晓瑜就地免职，安抚民心。不料，通安镇领导被撤职似乎“鼓励”了数个邻镇被拆迁户，21日当晚，一场大雨过后，浒墅关镇数千名村民聚集浒墅关镇政府门口，通安镇华金路至312国道路段再次聚集近万名群众。其间，东清镇亦出现数千群众聚集的现象。经多方面努力，各地聚集人群逐渐散去，“通安事件”得以平息。7月28日，苏州市委宣布，“报省委同意”，苏州高新区党工委书记、虎丘区委书记王竹鸣就地免职。

“通安事件”发生地苏州素有“上有天堂、下有苏杭”之誉，近些年来经济与社会发展水平一直居长三角乃至全国前沿地位，被免职的王竹鸣于2002年就任高新区区委书记后推行“工业向园区集中，住宅向社区集中，农民向城区集中”政策，也曾经创造了发达地区落后乡镇快速发展的“浒墅关模式”。但是，通安事件中，被人们认为性格平和的苏州人竟然采取如此破坏性的方式来表达诉求，苏州经济高速发展的社会脆弱性一下子展露无遗，引起了强烈的社会震动。

根据现行征地拆迁法律法规规定，宅基地使用权并不存在单独补偿的空间，如《物权法》规定宅基地使用权在征收时应当补偿，也仅只是强调依法补偿，而相关法律依据也未明确单独的宅基地补偿费用。因此，苏州市高新区调整征地补偿政策时将宅基地补偿费用单独列明，应是当地在《物权法》精神要求下的前瞻性举措，但未料到出台后竟然引发已被拆迁农民聚集的群体性事件，而第一次“就地免职”作为平息群体性事件的行政措施，竟然又导致聚集事件的漫延，进而引发第二次“就地免职”的问责。这一事件反映征收活动影响社会稳定的不可控性及风险控制对策的不确定性，风险环环相扣并呈递归状态，充分表明在我国的土地或房屋征收领域已经形成了系统的社会稳定风险，需要通过制度化的渠道予以化解。因此，本文拟从风险规制的行政法视角，以《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称“《征收条例》”)第12条规定为重心，试对我国房屋征收社会稳定风险评估机制的功能定位及架构作一探讨。

一、我国房屋征收社会稳定风险评估机制的起源及发展

(一)社会稳定风险评估的“遂宁模式”

2005年初，针对当时最易引发群体性事件的国企改制、旧城改造、土地征用等重大建设工程，四川省遂宁市建立了重大工程稳定风险评估制度，在全国率先出台了《重大工程建设项目稳定风险预测评估制度》，明确规定新工程项目未经稳定风险评估不得盲目开工，评估出的严重隐患未得到妥善化解不得擅自开工。2005年9月，遂宁市在总结前期工作经验的基础上，将风险评估机制逐渐应用到关系群众切身利益的各项决策。2006年2月，颁布《遂宁市重大事项社会稳定风险评估化解制度》，要求在重大政策、重大改革措施和其他事关人民群众切身利益的办法出台之前，均要认真组织开展风险评估，尽可能增强决策的科学性，尽可能避免和减少因决策失误或时机不成熟而给社会稳定带来的冲击。

遂宁市探索推行的社会稳定风险评估机制，在理念上实现了从“保稳定”到“创稳定”的转变，取得了良好的经济社会效果。在落实社会稳定风险评估机制方面，遂宁渐渐摸索出“五步工作法”，形成了社会稳定风险评估的“遂宁模式”：“首先是确定评估对象，全面掌握情况，对拟订的每个重大事项，深入调查，广泛征求意见，掌握社情民意;二是分析预测，对可能出现的不稳定因素进行逐项分析预测，必要时邀相关专家和各方人士，召开稳定风险评估会和听证会;三是制定预案，落实措施，推行因重视不够、工作不力而发生影响稳定重大问题的责任追究办法;四是编制评估报告，分级按规报送;五是审查评估报告，严格管理目标。根据评估结论，作出实施、暂缓实施或暂不实施的决定，并及时发现、化解项目实施过程中出现的问题。”

四川省在遂宁经验基础上，在全省范围内推广重大决策社会稳定风险评估机制，并于2010年12月1日施行《四川省社会稳定风险评估暂行办法》(四川省人民政府令第246号)，在全国范围内首次通过省政府规章的形式规范社会稳定风险评估制度。在该办法第五条中，规定应当开展社会稳定风险评估的重大事项就包括“涉及职工分流或职工利益变动的国有企业(国有控股企业)改制、重组、上市、拆迁等事项”、“城市基础设施建设、旧城改造中的拆迁补偿、居民安置等政策重大调整”、“涉及农村土地经营权流转及农民土地征收征用、拆迁、补偿、安置和移民安置等方面重大政策和改革措施”部分。目前，国务院也正在组织制定《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见》，房屋征收就被明确列入该指导意见确定的评估范围。

(二)独立的城市房屋拆迁社会稳定风险评估机制

随着社会稳定风险评估机制在全国范围内的不断推行，特别是由于城市房屋拆迁作为影响社会稳定的重要活动，城市房屋拆迁风险评估机制逐渐有着独立发展的趋势。少数地方制定了独立的城市房屋拆迁社会风险评估制度，如南京市房产局于2009年8月14日颁布的《南京市城市房屋拆迁社会稳定风险评估办法》。2010年5月15日，国务院办公厅印发《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》(国办发明电〔2010〕15号)，该通知明确规定，“拆迁项目立项前要组织专家论证，广泛征求社会各界特别是被拆迁人的意见，并进行社会稳定风险评估。对于没有经过社会稳定风险评估或群众意见较大的项目,一律不得颁发房屋拆迁许可证”。正是因为国务院的明确要求，一些省市开始在原有的社会稳定风险评估制度之外，通过城市房屋拆迁主管部门出台独立的城市房屋拆迁社会稳定风险评估制度。(具体详见下表)。

序号颁布主体颁布时间名称

1南京市房产管理局2009.8.14南京市城市房屋拆迁社会稳定风险评估办法

2枣庄市人民政府办公室2010.5.31枣庄市人民政府办公室关于建立城市房屋拆迁社会稳定风险评估制度的指导意见

3无锡市建设局2010.7.7无锡市城市房屋拆迁社会稳定风险评估暂行办法

4铜陵市房屋拆迁管理办公室2010.7.28铜陵市城市房屋拆迁项目社会稳定风险评估办法

5石家庄市建设局2010.11.2石家庄市建设局关于实施城市房屋拆迁社会稳定风险评估的意见

6常州市城乡建设局2010.11.2常州市城乡建设局社会稳定风险评估工作实施方案(试行)

7乐昌市住建局2010.11.25乐昌市城市房屋拆迁社会稳定风险评估暂行规定

从各地相关制度的内容看，城市房屋拆迁社会稳定风险评估主要包括对拆迁政策的风险评估和对项目实施的风险评估。对拆迁政策风险评估报告，一般由各地拆迁管理部门或者当地政府负责编制，项目实施的风险评估由拆迁人负责编制，但对风险评估的主要表现形式仍然存在较大的不同，如有些地方规定评估报告要明确风险级别，进而由拆迁主管部门确定项目实施、暂缓实施或不实施，有些地方未规定在评估报告中要明确风险级别，但要求拆迁项目审批单位应当根据评估报告内容作出不同的处理措施，也有些地方只是规定评估结论要明确社会稳定风险控制措施，未能明确评估结论对项目实施的制约作用，如江苏省南京市、无锡市以及安徽省铜陵市相关规定。

(三)房屋征收社会稳定风险评估机制法律地位的确立及发展重点

2011年1月21日国务院颁布实施《征收条例》，同时废止2001年10月1日实施的《城市房屋拆迁管理条例》，表明旧城市房屋拆迁制度已为新的国有土地上房屋征收制度代替。《征收条例》第12条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。”第一次通过立法形式确立了房屋征收社会稳定风险评估机制的法律地位，即房屋征收决定作出前，必须进行社会稳定风险评估，成为房屋征收决定的法定程序。

随着《征收条例》的实施，房屋征收社会风险评估机制的法律地位不限于征收决定中的程序意义，其具体制度的构建已经或必将纳入征收法制建设的重要发展方向。但是，就目前已有的风险评估制度分析，有关社会稳定风险评估机制的功能定位不明，在很大程度上影响了该制度的建设与发展。

目前各地已有的城市房屋拆迁社会稳定风险评估制度以及最新的房屋征收社会稳定风险评估制度，主要存在着两种不同功能定位。一是预防型评估，即分析具体项目有可能引发社会稳定风险的可能，并制定相关对策。如《无锡市城市房屋拆迁社会稳定风险评估暂行办法》第十六条就规定“评估报告”主要内容应当包括：“拆迁项目实施中可能引发的矛盾问题制定相应的措施和方案。特别是对在拆迁中可能形成的大规模群体性上访事件中和可能引发的恶性事件，需制定切实可行的紧急事件处理预案。”二是化解型评估，即在评估过程中实现社会稳定风险的化解。如最早启动重大项目社会稳定风险评估机制的遂宁市，就强调社会稳定风险的化解，实现“保稳定”到“创稳定”的转变，其具体的制度也明确为“社会稳定风险评估化解制度”，化解型评估与预防型评估在形式上的最大不同就是在评估报告中明确项目能否实施或暂缓实施。不同功能要求反映了不地区对社会稳定风险评估机制的不同定位，也是对社会稳定风险基本理念的不同所致。因此，为了房屋征收社会稳定风险机制的完善与发展，有必要在理论上予以厘清。

二、我国房屋征收社会稳定风险评估机制的功能定位

(一)认识论转换——以风险规制为目标的行政法学研究趋势

国内行政法学界对风险规制的研究，起源于对紧急状态的应急法制研究。而以《突发事件应对法》为代表的立法强调应急管理的预防原则，则将风险规制引入研究者的视野，国外有关风险社会的理论成果，同时也对风险规制的行政法学研究产生了基础性的影响。随着研究的深入，有少数学者逐渐深入探讨风险规制背后的认识论基础，推动了行政法学研究在该领域内的转向。如有学者在反思风险规制研究的认识论基础后，就将风险概念区分为建构主义与实证主义两大模式，认为两者在风险本质的认识、判断风险否定性后果的因素及确定风险否定性后果的方法三大方面均存在重大差别，进而提出超级风险规制机构的设计，以实现两类风险概念模式所要求的理性与科学、民主与公平等价值目标。也有学者根据德国学者卢曼的社会系统理论，认为风险问题与决策机制以及法律的正当性问题存在密切联系，而法律作为规范预期的重要系统，并不能彻底解决风险的复杂性问题，规范预期不得不相对化，规范不得不通过自我反省的机制调整法律形式与客观事实之间的关系，从法社会学角度切入风险规制问题。

不论是国内早期应急法制的研究，还是基于风险社会理论开展的风险规制研究，处理的问题大多与科学技术在现代社会的风险问题有关。现代科学技术如原子技术、生物技术等为现代社会带来物质进步的同时，也为人类社会带来现代科学技术难以控制的系统风险。即使科学技术面对自身带来的风险问题，也无法提供“科学”的答案，陷入了哥德尔所证明的“悖论”世界。因此人们不由得反思科学研究方法论的弊端，进而对社会科学研究的认识论基础产生冲击，出现了否定认识过程主客二元同一性的建构主义转变，“认识主体对于认识对象及其所处环境固然会产生各种影响及不同程度的改变效果，但认识过程本身永远只发生在主体的范围内。”

我国房屋征收领域的社会稳定风险，是人类行为而非科学技术活动引发的社会风险，这与核技术灾难、食品安全危机等与科学技术有关的社会风险相较，更属于典型的人为建构所致。房屋征收活动引发的社会稳定风险，不仅通过类似苏州通安事件的群体性事件表现出来，同时也通过不受现有法律秩序(包括信访制度)所约束的大量上访现象暴露无遗，而且当前中国社会因为拆迁问题上的不同看法，已经形成的严重价值对立，属于最深层次的社会稳定风险。当前，在拆迁问题上的价值冲突已是如此严重，人们提及拆迁二字时，似乎就与暴力相关，并充斥着被拆迁人的血泪与火焰，政府工作人员参与拆迁活动也似乎存在某种原罪，通过拆迁活动产生的社会与经济发展成果在上述价值图景下显得喑哑无声。

(二)重塑合法性——我国房屋征收社会稳定风险评估机制的功能定位

在我国的城市房屋拆迁制度下，社会稳定风险虽然与城市房屋拆迁活动有关，但却不受城市房屋拆迁法律制度的规制，如前述苏州通安群体性事件虽由征地补偿政策调整所引发，但在现有征地拆迁法律及政策系统仍属无解，只能依靠行政的手段解决。而大量城市房屋拆迁活动引发的正常或非正常上访，已经逸出于拆迁法律规制之外，成为威胁社会稳定的严重问题。因此，国务院多次通过发布文件的方式，在既有的拆迁法律之外，宣布有关城市房屋拆迁或征地拆迁政策，其中就包括明确城市房屋拆迁社会稳定风险评估程序的《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》。同时，城市房屋拆迁活动引发的社会稳定风险，已经成了各级领导关心的重要议题，因此，包括城市房屋拆迁在内的拆迁活动引发上访及群体性事件后，地方政府领导往往承担着巨大的政治风险。而最早创设社会稳定风险评估机制的遂宁市制定的五种责任追究措施中，就包括三种政治责任：“一是检查述职。发生逾300人群体性事件和辖区群众赴省50人以上、赴京6人以上集体上访等情况的，辖区或部门党政主要负责人要作专题述职及书面检查;二是一票否决。凡发生重大群体性事件的，取消责任部门、县区及主要领导当年评优、评先资格;三是组织处理。发生重大不稳定事件造成严重后果的，主要领导应引咎辞职。”

卢曼的社会系统理论的重要前提，就是人类已经进入一种前所未有的风险社会的判断，而风险社会的基本特征就是它的极度复杂性。这种极度复杂性是人为的有组织的复杂性，但它又吊诡地超出了人的控制能力，成为时时可能威胁人类本身的变量。因此，不论是法律系统还是宗教系统，在面对其环境的极度复杂性时，就存在“将系统及其环境的复杂性尽可能简化”的“技术主义”原则和方法，其宗旨就在于保障系统本身各主要功能，尽可能地在不受环境干扰的情况下，持续地稳定贯彻下去。以上述社会系统理论观之，当拆迁法律无法解决拆迁活动引发的社会稳定风险，却又因为政治系统的要求，必须在系统内部处理相关社会稳定问题，因此社会稳定风险评估机制应运而生。《征收条例》将社会稳定风险评估机制纳入房屋征收决定的必经程序，即是法律系统对于政治领域对社会稳定要求的内在反应。

按照卢曼社会系统理论，法律系统与政治系统之间的关系，仍然属于一种系统与环境的关系，房屋征收法律处理政治系统有关社会稳定目标要求，需要采取技术主义的优化原则，方能符合系统对环境的复杂性化约机制。也就是说，当房屋征收社会稳定风险评估作为法律系统的内部组成要素时，并不直接接受政治系统的规律与话语模式，需要将社会稳定问题转化为法律系统的核心媒介或符码，方能符合法律系统的运作规律。这一媒介或符码按照卢曼的认识，即为合法/非法的符码。“操作性封闭系统的分化要求系统在次级观察的层面上运作，并且这不是偶然的而是经常的情况。法律系统的所有运作都是在这个层面受到控制，包括那些第一次的区分以及因此仅仅交流涉及预期的失望。凡是不能置于合法/非法控制图式的一切都不属于法律系统，而属于其内部或外部的社会环境。”

在《征收条例》出台前的城市房屋拆迁制度中，规范城市房屋拆迁活动的最高法律依据系国务院于2001年10月1日实施的《城市房屋拆迁管理条例》(下称“《拆迁条例》”)，但是《拆迁条例》在为具体的拆迁许可提供合法性支持方面，仍然存在严重的依据不足问题：一方面公益性拆迁与商业拆迁之间往往混淆，导致在本质上属于财产征收的拆迁活动与《宪法》及《立法法》有关要求之间存在重大的缺失，进而引发社会的普遍质疑，另一方面，即使符合公共利益需要的建设活动，也并不完全需要通过拆迁活动进行，因此这里存在征收必要性问题，但不论是《拆迁条例》还是拆迁司法审查活动中，有关拆迁许可的必要性问题，均很难适用传统的行政法合理性原则或公法上的比例原则予以审视，进而导致拆迁权的滥用。在四川遂宁等地创设的社会稳定风险评估机制，适用于城市房屋拆迁领域取得了良好的社会效果，正是因为注重了现有拆迁法律体系未能解决的上述合法性问题。而2010年5月15日《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》(国办发明电〔2010〕15号)出台后，各地出台的独立的城市房屋拆迁社会稳定评估机制，其重心也往往就在拆迁政策及拆迁许可的合法性方面，即反映了拆迁法律内化政治系统稳定需求的运作模式。

因此，虽然《征收条例》第12条仅仅将房屋征收社会稳定风险评估机制作为房屋征收决定的程序环节，并未细化其具体内容，但依法律系统与其环境(这里主要指政治系统)之间运作逻辑，重塑征收活动的合法性应当内在于其所属法律系统的功能定位，因而房屋征收的社会稳定风险评估机制应当紧紧围绕这一点而展开。

三、我国房屋征收社会稳定风险评估机制的主要架构

(一)凝聚价值共识——房屋征收社会稳定风险评估机制的的程序进路

中国当前的社会问题已经是一个多元化的社会问题，而在房屋征收领域尤其如此。一方面是城镇化工业化的现代化发展要求，另一方面是被征收人对于财产权神圣不可侵犯的根本诉求，同时，也有拆迁作为影响被征收人适足住房权的主要活动，进而引发国际性关注的问题。作为法律系统的征收活动面临着卢曼所述社会系统的时间视阈，过去、未来与现在的问题均在征收过程中纷至沓来，多种价值选择需要在征收时予以决断。正如季卫东教授所说：“中国所面临的恰好是前现代、现代、后现代并存的一种状况，这给我们的制度设计、给价值选择确实带来这样或者那样的问题。但是，这些问题我们需要有一个制度框架把它统一起来，这样的制度框架，又可以看到很难按照某一种实质性的价值标准进行一以贯之的设计，这就是我们所面临的问题。”

如前所述，我国城市房屋拆迁活动中的社会稳定问题，群体性事件或不断的上访或自焚事件仅仅是其表象，内在影响社会系统的稳定因素是其中所包含的严重价值冲突。《征收条例》出台后，仍然没有排斥征收活动中的商业开发活动，同时也没有将征收必要性原则的合理性问题上升为原则性要求，导致前述城市房屋拆迁中两大合法性问题仍然不可能通过传统的法律运作机制予以解决。因此，如何完成传统法律机制未能完成的整合价值冲突的任务，就构成房屋征收社会稳定风险评估机制的迫切任务。

按照季卫东教授所持的新程序主义观点，关于共同体道德的价值取向，主要表现为基于承认的政治伦理，因此，房屋征收中不同价值冲突，应当在程序中实现共和，即形成价值共识。这实际上是一种对房屋征收制度程序正义的期望。但是，在房屋征收领域冲突最激烈的旧城区改建领域，《征收条例》第一次征求意见稿曾经要求三分之二被征收人同意的制度设计，在正式出台的《征收条例》中仅只表现为多数被征收人不同意征收补偿方案时，由政府再行组织听证会决定，一方面征收的公益性与征收补偿的公正性混淆，另一方面则将被征收人的决定权变更为参与权，将原有的多数同意的法律程序修正为多数人参与的程序机制，并没有真正实现价值共识的程序正义机制，仍然将会为后续的房屋征收活动特别是旧城区改建活动引发社会冲突留下伏笔。因此，作为响应外在环境(主要是政治系统)其于社会稳定对于法律系统的要求而形成的内在机制，房屋征收社会稳定风险评估机制有必要在承继以遂宁模式为代表的风险评估机制基础上，以重建价值共识为目标，强化被征收人自愿同意的程序制度建设。

(二)扩大公众参与——房屋征收社会稳定风险评估机制的重心

房屋征收活动的社会稳定风险来源于被征收人及社会公众主观上的价值冲突，并通过群体性事件或通过法律机制之外的上访等方式表现出来，因此消弥房屋征收活动社会稳定风险的重心仍然在于房屋征收活动中持有不同价值观的公众与政府之间的有效沟通，因此公众参与就构成社会稳定风险评估机制的重心所在。

一旦纳入房屋征收活动，被征收人最为关心的问题就在于补偿是否公平。因此，《征收条例》在设计被征收人参与程序时，特别注重征收补偿方案的征求意见程序、听证程序等，在很大程度上弥补了《拆迁条例》对于被拆迁人参与不足及对补偿方案的意见表达问题，也在一定意义上直接通过传统行政法的机制解决了征收活动中的价值共识问题。但是，这并不意味着房屋征收社会稳定风险评估机制在这一领域内无所作为。

无论古今中外，补偿始终是征收的重点也是难点。《征收条例》设计的被征收人参与补偿意见征集程序，虽然实现了被征收人的普遍参与，但仍然存在公众参与不足的缺陷，需要在房屋征收社会稳定风险评估机制的建设过程中予以弥补，方能实质性地推进房屋征收活动社会和谐。

第一，避免征收补偿方案征求意见程序的虚置。

征收补偿方案作为实现被征收人之间补偿公平的重要依据，在房屋征收活动中发挥重要作用，是市县级人民政府作出补偿决定的依据，同时也是征收补偿协议签订的基础。但是，《征收条例》对于征收补偿方案的内容并未细化，有可能导致补偿方案征求被征收人意见程序流于形式，进而在追求统一补偿标准的同时侵害被征收人的合法权益。如《征收条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”这一条规定在实际操作中往往就是评估机构对被征收房屋评估价格出台后，被征收人对补偿方案的意见只能在评估异议程序中表达意见，并不能在补偿方案征求意见程序得到有效回应。因此，房屋征收评估机构应当重点收集被征收人对征收补偿方案意见，进而为后续的征收补偿方案调整时实质回应被征收人的补偿要求。

第二，解决以被征收人为对象的公平标准范围狭窄问题。

房屋征收活动，其根本目的在于促进公共利益，而公共利益的受益主体同时具有广泛性，不仅包括社会公众，也应包括被征收人。但是，如果仅以被征收房屋于“房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”补偿被征收人，即使在被征收人间统一补偿，实现了被征收人间的“公平”，但在更为广泛的社会层面上仍然有可能形成新的不公平。在实践中，一旦通过征收活动完成公共利益项目如教育、科技等公用事业建设完成，由于环境、配套等因素的改变，周边未纳入征收范围的房地产市场价格就会骤然上升，而被征收人仅以征收决定公告之日的类似房地产市场价格补偿，其获得的补偿却不能在同样的地段买到同样的房屋了，这又很难说是公平的。而在旧城区改造的征收活动中，如果政府将住宅由于原有地段规划变更，征收活动完成后新建房地产价格翻倍上升，被征收人按照征收决定公告之日的类似房地产市场价格补偿，两者之间构成明显差距，这也往往成为征收纠纷的重要来源。甚至对于同样性质的补偿，因为时间不同的政策调整，也可能会造成新的不公平。因此，房屋征收社会稳定风险评估机制应当重点解决以被征收人为对象衡量公平补偿的范围狭窄问题，重点将同一时期不同地段的征收项目、征收范围的周边居民及历史上的被征收人纳入统一的评估范围，以实现征收活动在《征收条例》范围之外的更为广义的补偿公平。

(三)注重反思理性——房屋征收社会稳定风险评估机制的形式

在法治比较完善的国家及地区，包括房屋征收在内的财产征收活动引发的社会冲突已经不再明显，法律已经在很大程度上通过自创生机制在系统内解决价值共识问题，但是在我国，房屋征收活动却面临着过去、未来与现在的所有问题，进而引发强烈的价值冲突，并逐渐形成系统的社会风险。但是，通过房屋征收活动实现城镇化、工业化目标仍然是当前的立法选择，因此社会稳定的政治要求，只能通过倒逼的方式在法律系统内促成风险评估机制，这实际上是主导征收进程的政府在社会稳定风险面前的理性选择，也是政府官员在政治问责背景下的内在约束机制，符合风险社会理论所反映的理性反思要求。因此，房屋征收社会稳定风险评估机制应当通过理性反思的形式予以表现。

第一，由房屋征收实施主体出具风险评估报告。

在城市房屋拆迁制度下，城市房屋拆迁社会稳定风险评估机制中的评估主体存在两种模式，一是由项目建设单位即拆迁人实施，二是由拆迁主管部门实施。而《征收条例》颁布后，由于条例对项目建设单位参与征收程序的淡化，对于评估主体则有征收实施单位与中介机构的不同认识。在项目建设单位或中介机构实施社会稳定风险评估的情况下，其建设需要必然与风险评估的反思作用形成冲突，而项目建设单位与中介机构与征收活动引发的社会稳定风险之间并无政治问责关系，如果由项目建设单位或中介机构主导风险评估机制，必然带来风险评估过程的虚化，不能达到《征收条例》设定该机制的效果。相反，如果由房屋征收实施主体主导风险评估程序，并由其出具风险评估报告，因为房屋征收部门的行政机关属性，能够从政府角度慎重考虑征收活动的社会稳定风险，进而实现真正的理性反思。

第二，风险评估报告应当明确风险级别。

在建设社会主义和谐社会的大目标下，中央政府在政治层面上已经不容许地方政府房屋征收活动引发群体性事件或者上访事件，因此在地方政府实施房屋征收社会稳定风险评估时，只能通过评估过程中政府与被征收人之间的沟通，以推进价值共识的形成，进而消弥社会稳定的风险。因此，当主要以征收补偿方案为沟通对象时，被征收人与作为征收人的政府之间存在严重的分歧，实际上就已经预示着价值冲突的存在，并有可能形成后续的社会稳定风险。因此，房屋征收实施部门或政府作出的社会稳定风险评估报告应当在掌握被征收人反对意见的比例后，明确征收项目的社会稳定风险级别，甚至为政府作出同意实施、暂缓实施、暂不实施的审查审核建议。

四、余论：网络信息传导机制的社会稳定风险问题

房屋征收社会稳定风险具有典型的社会建构意义，而从风险建构的社会过程来看，构成社会放大组成部分的信息系统及公众反应的特征是决定风险及规模的根本因素。目前，引发社会普遍关注的征收事件大都通过网络传导。而网络特别是新兴的微博(twitter)模式，对于负面信息的征收事件有着倍增器的放大作用。传统社会中影响社会稳定的个案，一旦进入网络信息系统，往往脱离客观事件而形成自己的生命在系统内传播并成倍放大，产生滚雪球一般的效应，正如人们讨论风险社会时经常所举的蝴蝶效应事例，一只南美洲亚马逊河流域热带雨林中的蝴蝶，偶尔扇动几下翅膀，可能在两周后在美国德克萨斯引起一场龙卷风。当前，我国正以不可遏阻的速度进入网络时代，而房屋征收活动引发的维权活动也正日益向网络扩展，因此，作为重塑合法性的房屋征收社会稳定风险评估机制，不仅承担着法律系统沟通政治系统的作用，同时也在网络等信息传导机制面前，不得不高度重视每个房屋征收项目的社会风险问题。
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