上海与宁波开展重大建设项目社会稳定风险评估的启示

一、上海市开展社会稳定风险评估情况

(一)评估历程和成效

上海市重大建设项目社会稳定风险评估工作起步较早。2007年，上海市政法委维稳办开始探索建立社会稳定风险评估制度。经过两年的准备，2009年3月初，上海市委审议通过《关于建立重大事项社会稳定风险分析和评估机制的意见(试行)》。7月，上海市发改委、建交委在浦东、徐汇和闵行三个区，共选择了南洋模范中学搬迁等九个项目开展第一批试点。在试点基础上，2009年12月，上海市委办公厅、市政府办公厅和市发改委出台《上海市重大决策社会稳定风险分析和评估实施办法(试行)》和《上海市重点建设项目社会稳定风险分析和评估试点办法(试行)》两项具体实施办法。

2010年起，上海在全市所有区县和14个政府部门推进社会稳定风险评估，全年共完成评估87项，其中7项因社会稳定风险程度高暂缓实施，大多数项目按风险评估报告要求对实施方案进行了优化。2011年，上海市开展重大事项社会稳定风险评估270项左右，其中建设项目约占50%，评估的数量和质量均明显上升。2011年，为进一步加强和创新社会管理，上海市相继出台《关于深入推行重大事项社会稳定风险评估机制的通知》(沪委办发﹝2011﹞32号)和《关于深入开展重点建设项目社会稳定风险评估工作的通知》(沪发改投﹝2011﹞169号)，并编制印发《上海市重点建设项目社会稳定风险评估报告编制指南》和《上海市重点建设项目社会稳定风险评估评价指南》(沪发改投﹝2011﹞173号)，形成了较为完善的政策体系。

(二)评估的体制机制

1、评估工作分工明确

通过数年的试点实践，上海市逐步形成了较为规范、明确的分工体系。按照上海市发改委《关于深入开展重点建设项目社会稳定风险评估工作的通知》(2011年)，各责任部门的分工如下：

市发展改革委负责本市重点建设项目社会稳定风险评估工作总体协调推进，市、区项目审批(核准)部门负责所审批(核准)项目社会稳定风险评估工作的协调推进。

项目单位行政主管部门负责指导项目单位编制社会稳定风险评估篇章(报告);协调项目单位征询规划土地、住房保障、建设交通、环保、信访、维稳等有关职能部门对于项目社会稳定风险的意见;对项目单位上报的社会稳定风险评估篇章(报告)进行预审。有关职能部门按各自职责及时动态地将项目社会稳定风险因素、措施建议书面告知项目单位。

项目单位负责组织项目社会稳定风险的预研工作，组织编制社会稳定风险评估篇章(报告)。在编制项目建议书阶段、报批项目申请报告之前的阶段，项目单位应主动征询有关职能部门、项目所在地区的意见，做好项目社会稳定风险预研工作。对于情况复杂、涉及面广的重点建设项目，项目单位可申请项目审批(核准)部门牵头召开会议，与有关职能部门、地区沟通情况，听取对项目社会稳定风险的意见和建议。在编制社会稳定风险评估篇章(报告)阶段，项目单位应组织实地踏勘，广泛征求有关职能部门、项目所在地区、专家和利益相关者的意见。

2、形成委托第三方评估方式

上海市在最初建立评估机制时就已明确“委托社会中介机构开展重点建设项目社会稳定风险评价”。2011年，政策进一步明确“社会稳定风险评估篇章(报告)作为项目可行性研究报告、项目申请报告的组成部分，项目单位、项目审批(核准)部门应委托有资质的中介机构进行编制、评价工作。”

目前，上海尚未出台社会稳定风险评估中介机构的资质管理办法，实际参与风险评估的第三方咨询和研究机构约11家，主要为工程咨询机构和环评咨询机构。由于缺乏统一规范标准，上海市第三方咨询机构对评估的收费也在摸索之中。目前主要的做法分为两种：若评估以篇章的形式编制，则评估费用统一纳入可研报告或申请报告中，不单独计费;若评估以独立报告书形式编制，收费约为可研编制收费标准的60%，同时对报告书评审的费用约为可研评审费用的50%。上海市发改委规定评估所需经费纳入项目建设成本，评审经费通过项目审批(核准)部门的年度预算等渠道安排。

(三)评估的技术方法

1、评估范围

上海市社会稳定风险评估的范围未覆盖全部建设项目，而是选取了若干重点领域。根据《关于深入开展重点建设项目社会稳定风险评估工作的通知》(沪发改投﹝2011﹞169号)，下列领域或情形的审批类、核准类项目需评估：

一是易发生社会不稳定问题的重点领域建设项目，包括交通运输、环境设施、能源、工业、社会事业、农业等;

二是涉及土地与房屋征收的建设项目;

三是在项目规划、环评公示阶段发生社会不稳定问题的建设项目;

四是在居民密集区建设且对周边群众生产、生活具有一定影响的建设项目;

五是经前期预研判断可能引发社会不稳定问题的其它建设项目。

2、评估阶段和形式

上海市将社会稳定风险评估内容作为项目可行性研究报告、项目申请报告的组成篇章，由项目单位在组织编制项目可行性研究报告、项目申请报告时一并编制。同时，对于特别重大的建设项目，也可单独编制社会稳定风险评估报告，作为项目可行性研究报告、项目申请报告的组成部分一并报批。上海市发改委根据需要将社会稳定风险评估报告书委托第三方咨询机构评审，与可研评审形式基本相同。

根据上海市近几年的评估实践，单独编制评估报告的项目占有相当比例。按照上海投资咨询公司资深评估工程师的观点，评估篇章虽然可以在一定程度上反映风险情况，但无法满足评估深度的要求。因为，按照规范技术要求，从风险调查、风险识别、风险分析和评价到风险对策的清楚描述，报告篇幅与可研不相上下，时间跨度上也至少需要1-2个月。如果是涉及利益群体较多、区域范围较广、矛盾较为突出的项目，其评估时间更长，篇幅更多，更非评估篇章所能涵盖。目前，上海投资咨询公司承担的评估任务以报告书为主，占总数的80%，篇章占20%。

与此同时，上海市的评估委托不仅在可研阶段，其他阶段如项目设计期间、施工期间甚至运营期间都有发生。这是因为在可研阶段有些项目的风险被低估，未开展风险评估。而在施工期间或是在运营期间，各种矛盾和冲突逐步显现，此时政府才意识到需要进行评估工作。

3、评估技术和方法

经过3年的探索与实践，上海市逐步形成较为系统的社会稳定风险评估技术与方法。2011年，市发改委和市维稳办联合印发《上海市重点建设项目社会稳定风险评估报告编制指南》和《上海市重点建设项目社会稳定风险评估评价指南》(沪发改投﹝2011﹞173号)，作为项目单位、中介机构和政府部门开展重点建设项目社会稳定风险评估工作及其篇章(报告)编制的技术指导性文件。《指南》认为，社会稳定风险评估一般包括风险调查、风险识别、风险估计、风险对策、风险评判、编制风险评估报告以及接受评价审核等内容，如图1。

二、宁波市开展社会稳定风险评估情况

(一)评估历程和成效

宁波市开展重大建设项目信访风险评估试点始自2008年，第一个试点评估项目是“镇海泥螺山北侧围垦工程”，在评估实践上早于上海市。2009年，宁波成为全国社会管理创新综合试点城市后，市委、市政府更加重视社会稳定风险评估，相继出台《关于开展重大建设项目信访风险评估工作的通知》(甬党办发﹝2009﹞27号)和《宁波市重大事项社会稳定风险评估办法(试行)》(甬党办发﹝2009﹞104号)，初步形成了社会稳定风险评估的政策体系。

2010年，宁波市开展重大事项风险评估264项，经风险评估同意实施251项，暂缓实施10项，停止实施3项，取得了较好的效果。经评估的项目，还未发生集体上访、群体性事件等重大社会稳定问题。同时，评估经过一定时期的磨合，有效地提升了部门协同维稳能力，基本上做到了主管部门肯定、涉及部门单位理解配合、委托单位认可，特别是评估得到了街道社区等基层单位的欢迎和支持。

(二)评估的流程方法

1、评估项目的选取

2009年，宁波市确定社会稳定风险评估的评估范围应是“与人民群众切身利益密切相关且容易引发利益冲突，有可能在较大范围内对人民群众生产生活造成影响的重大建设项目”，更具体的就是“有可能在较大范围或较长时间内对人民群众生产生活造成影响的有关资源开发利用、环境保护及城乡发展等重点工程建设”。

通过几年的实践，宁波市将重大建设项目社会稳定风险评估分为重点评估和一般评估。重点评估项目以政府投资项目为主，由市信访局和市发改委在年初确定，并告知项目建设单位。只有重点评估项目才需要社会稳定风险评估报告，一般委托第三方咨询机构开展。

2、评估阶段、形式与咨询机构管理

根据宁波市政策，重大建设项目社会稳定风险评估原则上在可行性研究阶段进行，重点评估项目最终要形成社会稳定风险评估报告。项目报批时必须将社会稳定风险分析评估报告和项目可行性研究报告(或项目申请报告)，一并提交给项目审批(或核准)部门。

在实际评估中，重点评估项目的阶段特征差别较大，项目在前期、设计、施工、运营等环节中如果被发现有风险，就会被市信访局和市发改局确定评估。重点评估项目的最终成果均为报告书，没有纳入可研作为篇章。对报告书的评审采用部门、专家会议论证的形式开展，不再委托评审。

宁波市尚没有统一的资质与收费管理政策。最主要的评估单位是宁波市国际投资咨询公司，主要承接重点评估项目的报告书编制任务。一般评估项目由项目建设单位负责，或信访局自行预测形成简单文本。重点评估报告书的编制收费没有标准，一般根据项目特点确定。

3、评估技术

宁波市是省内较早开展重大建设项目社会稳定风险评估的地区之一，也是在评估技术方面积累经验最多的地区之一，在评估工作上有诸多创新，如余姚市重点评估“七张表”、一般评估“一张表”等做法。宁波的技术经验还体现在第三方咨询机构实力较强，特别是宁波国际投资咨询公司通过多年实践形成的内部指南《社会稳定风险评估作业指导书》。该作业文本将评估分为风险调查、风险识别、风险分析、风险估计、风险评价、结论建议等六大步骤，每一步骤又分为有若干细化流程，且包括具体的操作技术，如风险项目的识别、风险概率与程度计算等，见图2。

三、两地评估经验的启示

上海市和宁波市是国内开展重大建设项目社会稳定风险评估时间较早、政策较完善、技术较先进的地区，积累了丰富的实践经验。两地党委、政府均高度重视社会稳定风险评估，将其放在加强和创新社会管理、建设社会主义和谐社会的战略高度来推进和实施。自2009年以来，两地的政策体系不断完善，特别是上海市已经形成了“一个意见、两个实施办法、两个技术指南”的制度框架，对有效推进社会稳定风险评估工作意义重大。与此同时，社会稳定风险评估属于新生事物，两地的实践仍然存在较多的问题，如政府、企业和公众的认识问题，评估项目选取的标准问题，评估方法的科学程度问题等。无论是积极的方面，还是存在的问题，上海市和宁波市的实践经验都为浙江省推进重大建设项目社会稳定风险评估提供了方向，值得充分研究与借鉴。

(一)开展重大建设项目社会稳定风险评估十分必要

重大建设项目社会稳定风险评估是加强和创新社会管理的重要内容，能够有效提升项目科学民主决策水平，对促进经济发展方式转变具有重大的推动作用。上海市和宁波市在开展重大建设项目社会稳定风险评估过程中，一些部门、企业与公众表示不理解，认为这会增加审批环节，影响项目建设进度。然而，通过几年的试点实践后，两地党委、政府发现，尽管评估可能会延缓项目进展，但是群体性事件发生概率减少了，党政之间、部门之间、上下级之间形成了较为通畅的沟通平台与渠道，政府、企业与公众之间的互信增强了，最终有利于项目的推进。

由此可见，社会稳定风险评估能够有效发挥“发展是第一要务”与“稳定是第一责任”之间的粘合作用，对社会主义和谐社会建设意义重大。特别是在当前稳增长的背景下，推进评估工作更能够使投资更加有效率、更加符合加强和创新社会管理的要求。浙江省委、省政府历来高度重视经济建设和社会稳定之间的协同发展，2009年就印发《浙江省县级重大事项社会稳定风险评估办法(试行)》，涌现出宁波余姚、舟山定海、衢州龙游等示范县(市、区)。然而，与上海市相比，在省级层面仍未完全形成推进社会稳定风险评估工作的共识，特别是政策体系仍比较滞后。因此，浙江省必须加快总结先进县市的经验，充分借鉴上海市成功经验，加快完善社会稳定风险评估的体制机制。

(二)政策制定是开展评估的重要保障

无论是政策制度建设，还是评估技术方法，上海市的社会稳定风险评估工作已经处于全国领先地位，对各省乃至全国的政策发展都产生了较大影响。浙江省社会发展在全国处于领先水平，为了有效推进下阶段重大建设项目社会稳定风险评估工作，应尽快研究出台如下政策：

首先，根据中央精神，尽早出台《浙江省重大建设项目社会稳定风险评估试行办法》，进一步明确评估范围、评估阶段、评估形式、评估流程与责任主体等重大问题。

其次，抓紧编制出台《浙江省重大建设项目社会稳定风险评估业务指南》，作为全省项目单位、中介机构和政府部门开展重大建设项目社会稳定风险评估工作的技术指导性文件。

最后，为保障社会稳定风险评估的有效开展，还应适时出台第三方咨询机构资质管理办法等行业管理办法。按照上海的经验，社会稳定风险评估可先选取具有较高资质水平的工程咨询机构、环境影响评价机构与建筑设计机构，通过试行后，再推出全面的资质与收费管理办法。

(三)评估范围界定是社会稳定风险评估的前提

上海市的评估范围主要包括五个领域，这些领域中的项目做到应评尽评。宁波市的评估范围较为笼统，重点评估项目由市信访局会同其他部门在年初确定。

从政策实践效果来看，两地对评估项目的选取均有一定的主观性。因为评估项目的选取依赖政府部门的主观判断，缺乏比较严格的选择标准，可能导致漏选或错选。并且由于评估项目由本级党委、政府选取，涉及到自身利益而风险较大的项目时，受主观因素的影响可能会更大。

试点期间，浙江省可参照上海市的做法，由省级维稳办与发改委共同在全省年度重点项目中选取风险较大的评估项目，评估形式以报告书为主。待条件成熟后，进一步明确评估项目选择的原则和标准，将社会稳定风险评估范围扩大至所有应评的审批与核准类项目。

(四)项目可研与申请报告阶段是开展评估的最佳时机

社会稳定风险评估在哪个阶段介入，以何种形式开展，是机制建设的关键内容。上海市和宁波市的实践经验表明，评估环节在项目前期、建设期和运营期各个阶段均有发生，但最适合的阶段是可行性研究报告或项目申请报告阶段，此时既有工程技术方案支撑，又没有施工建设，容易分析和采取风险防控措施。“两办”《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)》指出：“重大工程项目建设需要进行社会稳定风险评估的，应当把社会稳定风险评估作为工程项目可行性研究的重要内容，不再另行评估。”这与我们在调研中得到的评估流程信息是相符合的，浙江省应把社会稳定风险评估具体落实在项目可研或申请报告阶段。

(五)成果形式是评估机制建设的关键

调研发现，上海市和宁波市咨询机构的业务均以评估报告书为主，评估篇章为辅。原因是两地委托给第三方咨询机构的项目均以“疑难杂症”为主，相关利益群体多，利益诉求复杂，是预判为中高风险的项目，有些已经发生社会稳定风险，要求咨询机构必须编制评估报告书。评估报告书的优势是逻辑清晰、内容全面、分析深入、附件完整，能够高质量完成委托方的评估需求。然而，按照国务院推进投资体制改革的要求，项目审批与核准有着明确的界线，中央与地方部门不能根据需要随意增加审批环节，而社会稳定评估以报告形式出现，极可能新增审批环节;此外，中央“两办”最新文件已明确要求把社会稳定评估作为可研的重要内容，而报告书显然需要相对独立于可研。

综上所述，重大项目社会稳定风险评估亦应探索评估篇章的形式。按照国家通用范本，项目可行性研究报告有“社会评价”章节，具体包括社会影响分析、互适性分析和社会风险分析等内容。长期以来，国内工程咨询行业对可研的评估均着重于建设方案与财务评价，社会评价章节往往被忽视。因此，浙江省可将“社会稳定与风险分析”纳入“社会评价”章节。同时，项目申请报告文本中有专门的社会影响篇章，可将社会稳定风险分析具体内容纳入该篇章，这样既可以有效增强申请报告在社会稳定评估方面的深度，也可以保持投资体制改革政策的一致性。

一些矛盾突出、问题复杂的项目，较难以评估篇章的形式阐述清楚，可以出具独立评估书。此类项目应由项目审批部门提出，项目主管部门或项目所在地政府委托有资质的独立第三方开展评估论证，形成独立评估报告，连同可行性研究报告或项目申请报告上报。
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